湖南首次有行政人员因行政垄断被追责

原标题：解析湖南燃气垄断案“一案双查”：宽免政策打破办案僵局，首次有行政人员因行政垄断被追责

公平竞争网7月17日讯：本案是行政机关主导下划分当地燃气市场的行政垄断案，在执法人员向当事人宣传《反垄断法》有关宽免政策的规定后，引导其中一个当事人争取宽大处理的机会，并提供案件定性关键证据，从而打破办案僵局。

此案是湖南省反垄断执法机构查办行政垄断案件以来，首次有行政人员因滥用行政权力排除、限制竞争行为而被地方执纪部门追责的典型案例。在办案机关向涉案行政机关的地方政府发出《行政建议函》后，当地纪委及涉案行政机关主管部门迅速督促涉案行政机关纠正违法行为，体现地方政府及相关主管部门的反垄断意识进一步增强。

案情简介

办案机关：湖南省市场监管局

处罚时间：年6月5日

公告时间：年7月2日

处罚结果：责令停止违法行为，对湖南中民燃气有限公司(以下简称中民公司)罚款.68元，对怀化铁路经济技术开发有限公司(以下简称怀铁公司)免除处罚。

年7月2日，市场监管总局发布公告称，湖南省市场监管局于年6月对怀化市瓶装液化气经营企业涉嫌达成并实施垄断协议行为立案调查。年6月5日，湖南省市场监管局对本案两家当事人作出行政处罚决定。

根据群众举报，年6月10日，湖南省市场监管局依据《反垄断法》对中民公司、怀铁公司等涉嫌垄断行为立案调查。执法人员在调查中发现，中民公司与怀铁公司涉嫌垄断行为是在怀化市住房和城乡建设局主导下进行的。年11月19日，湖南省市场监管局对怀化市住建局涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争行为立案调查(另案处理)。

经查，自年6月开始，怀化市政府相关部门组织怀化市城区燃气经营企业对瓶装燃气配送网点进行整合。整合过程中，怀化市住建局主导了怀化市城区三家燃气销售企业对配送网点的统一整合。主要事实如下：一是年8月8日，怀化市建设局牵头相关部门组织召开动员部署大会，会上宣布了《怀化市区瓶装燃气行业整治工作方案》(未正式行文印发)。该方案要求：“整合燃气销售业务，由怀化中民燃气有限公司、怀铁液化气站、怀化市液化气供应公司共同达成《联合经营框架协议》，约定三家企业的气瓶产权、燃气销售业务均委托中民燃气公司托管；……怀铁气站充装后的瓶装气，由怀化中民燃气公司负责统一调配供应市场；……整合成立统一的瓶装液化气石油销售部，由中民燃气公司实施统一管理；统一品牌标识、统一配送流程、统一服务规范。”二是年8月24日，中民公司与怀铁公司签订《业务合作框架协议》，将74家零售网点整合成7家配送站，委托中民公司统一经营管理，该协议包括划分充装市场份额内容。怀化市燃气办作为该协议鉴证方予以盖章，该办原主任钟某签字确认。三是年9月20日，怀铁公司在向怀化市燃气办提交的《关于请求恢复怀铁液化气站供气网店自主经营的报告》自我评估部分明确表示，与中民公司的合作模式“垄断特征越来越明显”，进而请求“恢复怀铁气站自主经营，防止和抑制垄断经营趋势”“怀铁公司与中民公司各自设立经营网点和销售部”。但怀化市燃气办在此报告上签署“企业必须继续支持整治工作，维护整合成果，与市区燃气企业加快合作进程，承担你们应尽的社会责任”字样，实际予以拒绝。四是年3月2日，中民公司与怀铁公司新签订《瓶装液化石油气合作经营业务合同》，该合同进一步明确划分了双方市场份额比例(中民公司占60%，怀铁公司占40%)，该合同仍继续约定配送站由中民公司统一经营管理。怀化市燃气办作为鉴证方对该协议予以盖章确认。中民公司与怀铁公司签订上述协议、合同之后，怀铁公司将其配送点全部委托给了中民公司进行经营管理，由中民公司统一开票收款。五是年初，中民公司与怀铁公司进行深度合作，两家企业按“就近”原则对10个配送站划定了零售配送服务区域，由中民公司充装配送6个配送站，怀铁公司充装配送4个配送站。至此，双方又进一步划分了零售配送服务区域。

湖南省市场监管局认为，中民公司、怀铁公司遵循怀化市住建局及其下属燃气办工作方案要求，整合怀化城区瓶装燃气销售业务，实施统一管理，统一调配供应市场；中民、怀铁公司达成包括划分市场份额、委托管理经营等在内的协议、合同，在相当长的一段时间内实施了分割怀化城区瓶装燃气市场的垄断行为，严重排除、限制了市场竞争。

湖南省市场监管局认定，中民公司、怀铁公司作为从事瓶装液化气充装业务的具有竞争关系的经营者，达成并实施上述划分市场份额、市场区域的垄断协议，严重限制了怀化市城区瓶装液化气充装配送市场的竞争，违反了《反垄断法》第十三条第一款第(三)项以及《禁止垄断协议暂行规定》第九条的规定，属于达成并实施分割销售市场垄断协议行为。

另查明，怀化瓶装燃气市场的整合经营，对加强钢瓶安全管理，推动钢瓶产权置换更新工作，落实钢瓶安全主体责任，维护社会稳定等起到积极作用。中民公司提交了请求从轻处罚报告，并进行积极整改。怀铁公司先后于年9月、年9月、年12月三次向怀化市燃气办、市住建局反映两家合作经营中存在的问题，请求恢复自主经营状态，但其要求未获得怀化市燃气办、市住建局的批准，反而被要求“进一步深化市场整合”。

在本案调查过程中，怀铁公司于年11月18日主动向执法人员提供了从年初开始，双方划分充装市场区域这一新情况及重要证据，对本案认定垄断协议达成的内容、方式以及垄断协议的具体实施情况起到关键性作用。怀铁公司向执法人员提交了请求免除处罚报告，并进行积极整改。上述两家公司共同整改的内容包括：怀铁公司与中民公司各自充装各自的配送站，不再划分市场份额或区域，配送站各自挂牌经营，恢复市场竞争状态等。

年4月15日，湖南省市场监管局依法向中民公司、怀铁公司分别送达了《行政处罚告知书》，告知其涉嫌违反《反垄断法》的事实，拟作出的行政处罚决定、理由和依据，以及依法享有陈述、申辩的权利。两家公司在法定期限内均未提出陈述、申辩意见。

湖南省市场监管局查明，中民公司是在燃气主管部门的主导下与怀铁公司达成并实施划分市场垄断协议行为，其合作经营模式对加强钢瓶安全管理、推动钢瓶产权置换更新工作、落实钢瓶安全主体责任、维护社会稳定等均起到了积极作用，中民公司对其垄断行为进行了积极整改。同时，考虑到中民公司违法持续时间较长等因素，湖南省市场监管局根据《反垄断法》第四十六条第一款、第四十九条以及《禁止垄断协议暂行规定》第三十二条的规定，责令中民公司停止违法行为，对其按照年度销售额3%处以罚款，计.68元。

湖南省市场监管局查明，怀铁公司曾多次向怀化市燃气办报告请求恢复自主经营，被拒绝；案件调查过程中，怀铁公司第一个主动报告了其与中民公司划分配送区域这一事实和关键证据。根据《反垄断法》第四十六条第二款及《禁止垄断协议暂行规定》第三十二条、第三十三条、第三十四条的规定，湖南省市场监管局责令怀铁公司停止违法行为，免除处罚。

充分运用《反垄断法》有关宽免政策

本案调查初期，虽然有举报人提供的中民公司、怀铁公司年8月、年3月达成划分市场份额的合作协议、合同，但达成时间分别在9年、6年前。且中民公司、怀铁公司均表示该两份协议、合同并未全面履行，其中包括市场份额的约定并未执行。怀铁公司还拿出材料说明，其是迫于政府部门压力与中民公司达成协议，且协议达成后公司利益受损，市场份额逐步减少，其多次要求恢复自主经营的报告均被怀化市住建局拒绝。

执法人员此时面临的问题是，中民公司、怀铁公司最后达成垄断协议的时间距本案年6月立案时已超过6年，而《行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。如果不能掌握双方垄断协议的实施情况，就无法证明双方违法行为是否持续，如果不能掌握近两三年双方达成并实施垄断协议的证据，案件可能因为超过追溯期而无法继续推进。至此，案件调查陷入僵局。

为打破僵局，执法人员向当事人宣传了《反垄断法》有关宽免政策的规定，引导当事人争取宽大处理的机会。年11月18日，怀铁公司主动向执法人员提供了从年初开始，双方划分充装市场区域这一新情况。11月22日，怀铁公司提交了《关于我公司与中民公司划分瓶装燃气配送区域的情况报告》，详细报告了双方划分配送区域的背景及具体操作情况，并附上《怀化城区10个配送站的区域地址示意图》等关键证据。怀铁公司提供的情况和证据，正好坐实了双方从年初开始，达成并实施了划分销售区域的垄断协议行为。至此，案件调查取得突破。

正是基于怀铁公司提供的情况和证据，湖南省市场监管局于11月19日对怀化市住建局涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争行为立案调查。同时，以怀铁公司主动提供情况和证据为突破，中民公司也开始转变态度积极配合调查。执法人员就此展开了更加深入细致的调查工作。当事人分别提供年3月至年6月两家公司每月的配送数量和比例之后，本案诸多细节如委托经营等情况才得以查实。同时，怀化市住建局主导市场整合过程中涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争行为的证据链也完整形成。因此，湖南省市场监管局认定，怀铁公司主动提供新的情况及重要证据属宽大处理情形。

首次有行政人员因滥用行政权力排除、限制竞争行为被追责

本案中，因发现怀化市住建局涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争问题，湖南省市场监管局于年11月19日对怀化市住建局立案调查，另案处理。

基于前述调查认定的事实，湖南省市场监管局认为，怀化市住建局及其下属燃气办，在制订工作方案时，要求整合怀化城区瓶装燃气销售业务，由中民公司实施统一管理，统一调配供应市场；对中民公司与怀铁公司达成的包括划分市场份额、委托管理经营等在内的协议、合同予以鉴证；对怀铁公司要求恢复自主经营行为予以拒绝，导致相当长一段时间内怀化城区瓶装燃气销售业务由中民公司统一经营管理，统一开票收费，使得中民公司与怀铁公司实施分割充装市场的垄断行为长期存续，严重影响了市场竞争。

湖南省市场监管局认定，怀化市住建局的上述行为，违反了《反垄断法》第八条“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争”的规定，属于《反垄断法》第三十二条所列“限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品”、第三十六条所列“强制经营者从事本法规定的垄断行为”和第三十七条所列“制定含有排除、限制竞争内容的规定”的行为，构成滥用行政权力排除、限制竞争行为。

依据《反垄断法》第五十一条第一款及《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为暂行规定》第二十条第二款之规定，湖南省市场监管局向怀化市人民政府发出《行政建议函》，建议对怀化市住建局上述滥用行政权力排除、限制竞争行为依法作出处理。

依据湖南省市场监管局调查认定的违法事实、定性处理依据和怀化市纪委关于纪律检查建议，怀化市住建局党组对相关责任人员进行追责问责，给予燃气办前主任钟某党内警告处分，燃气办现主任张某被免职。怀化市住建局采取积极措施，废除了含排除、限制竞争内容的《怀化市区瓶装燃气行业整治工作方案》，联合相关部门开展了全市燃气市场综合整治行动，如期完成了相关文件清理等承诺事项。

这是湖南省反垄断执法机构查办行政垄断案件以来，首次有行政人员因滥用行政权力排除、限制竞争行为而被地方执纪部门追责的典型案例。

行政机关和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力排除、限制竞争行为属于行政垄断范畴，对公平竞争市场秩序的破坏力巨大。笔者认为，尽管《反垄断法》第五十一条对滥用行政权力排除、限制竞争行为专设条款予以规制，反垄断执法部门可以依法调查行政垄断案件、对行为定性以及提出执法建议，事关最终法律追责的处罚权却属于涉事单位的上级机关。为更好地打破相关行业因滥用行政权力设置的市场壁垒，维护统一开放、竞争有序的市场秩序，在本案查办过程中，反垄断执法部门的执法权限和权威性得到了地方政府和执纪部门、行业主管部门的充分尊重，为今后行政人员滥用行政权力排除、限制竞争行为和不按规定进行公平竞争审查工作的执纪问责提供了参考。（作者：湖南省市场监管局谢建荣。）

稿件来源：市场监管报

编辑：祁岗

投稿邮箱：zggpjz