作者：旷华、李振宇
背景
一．年12月3日杭州市第十三届人民代表大会常务委员会发布第44号公告
年10月29日杭州市第十三届人民代表大会常务委员会第三十八次会议通过的《杭州市燃气管理条例》，已经年11月25日浙江省第十三届人民代表大会常务委员会第三十二次会议批准，现予公布，自年1月1日起施行。杭州市此次修订《燃气管理条例》，体现出杭州市对燃气行业相关工作的重视。当然近年杭州也发生了较多燃气安全事故，第三方施工破坏燃气管道事故居高不下等等，杭州的燃气安全形势仍不容乐观，在此背景下笔者认为“重典治乱、猛药去疴”是非常必要的，杭州市高规格制定《燃气管理条例》的经验值得各地推广学习。
二．杭州日报报道
《条例》是我市开展燃气管理工作的地方法规依据，在我市燃气法律法规体系中具有至关重要的作用。但《条例》自年修订以来，我市燃气供应格局发生一定变化，同时，转变政府职能、落实属地管理责任、落实安全生产责任等新要求、新形势，对我市燃气立法也提出了更高要求。为进一步加强燃气安全管理、明确管理职责、适应行业发展，彻底解决燃气安全管理领域的诸多治理难题，市政府于年将《条例》修订列入调研项目。整个修订过程历时四年，在此期间，市城管局认真调研、起草，先后多次组织市级相关部门、各城区、燃气企业代表进行专题座谈讨论，组织人员力量对《条例》进行修改完善。在充分征求社会各层面意见的基础上，新修订的《条例》先后经市政府常务会议讨论通过、市人大常委会审议并通过、省人大常委会审议并批准后正式公布。新修订的《条例》重点针对燃气管理实践中较为突出、急需地方立法解决，而上位法未明确的问题作了规定。
一是进一步强化了燃气安全管理。近年来,全国各地发生于燃气用户端的安全事故、各类施工项目对燃气设施造成破坏的事故仍时有发生。为减少此类事故的出现,深刻吸取燃气事故教训，杜绝重大事故的发生,新《条例》从明确各行政管理部门安全管理职责、加强用户端安全管理、加强燃气设施安全保护、建立瓶装燃气销售实名制等方面对进一步强化燃气安全管理作了完善。
二是进一步提升了燃气服务水平。为服务和保障民生,提升广大人民群众用气的获得感,新《条例》对燃气价格管理作了修改,要求相关部门要制定或者调整燃气价格和相关服务收费标准，完善终端销售价格与气源价格的联动机制。针对杭州部分小区线上服务比例低、购气不便等问题，新《条例》规定燃气经营者要规范价格公示制度,方便燃气用户查询，不得强制燃气用户以预缴预存燃气费用的方式购买燃气，要对燃气用户申请用气、增加用气量、暂停用气、终止用气等事项，优化办理流程，简化材料，缩短承诺办理时限,提高服务水平。
三是进一步加强了数字化管理。为了体现杭州特色,新《条例》从政府、部门、燃气经营者三个层面对推动燃气行业数字化作出规范，规定市人民政府统一领导全市燃气行业数字化管理工作,各相关部门要积极推进燃气行业数字化管理,做好城市大脑燃气安全与服务场景建设，建立数字化监管协同机制,鼓励燃气经营者运用人工智能等数字化新技术，提高燃气安全运营能力。同时规定瓶装燃气经营者应当按照有关技术规范，建设瓶装燃气信息管理系统，提高瓶装燃气数字化管理水平。对瓶装燃气充装、运输、储存、销售、配送和安检等全过程进行跟踪追溯。
四是进一步明确法律责任。新《条例》规定燃气经营者向高层建筑提供瓶装燃气，或者向用气环境不符合安全用气条件的场所提供燃气的，由燃气主管部门责令限期改正；逾期不改正的，处一万元以上五万元以下罚款；情节严重的，吊销燃气经营许可证。同时规定燃气经营者拒绝提供地下燃气设施情况的，由燃气主管部门责令改正，可以处三千元罚款。
三．关于杭州燃气行业的相关新闻报道
1.年10月2日应急管理部集中公布一批近年来发生的燃气生产安全事故典型案例就包括了浙江省杭州市桐庐野鱼馆“”燃气爆燃较大事故
年7月21日8时32分，浙江省杭州市西湖区桐庐野鱼馆因液化石油气泄漏发生爆燃事故，共造成3人死亡、44人受伤。
事故原因：餐馆内一只液化石油气钢瓶瓶阀处于开启状态，橡胶软管老化且连接不牢固致软管脱落，气体持续泄漏，达到爆炸极限后遇冰箱压缩机启动时产生电火花而引发爆炸，爆炸导致现场醇基燃料及其他可燃物质发生剧烈燃烧引发临近的另一只液化石油气钢瓶受高温烘烤而超压爆裂，发生第二次爆炸。
主要教训：一是桐庐野鱼馆未落实安全生产主体责任，未依法经消防审查合格擅自投入使用，在气瓶储存间堆放醇基液体燃料等易燃易爆物品，部分连接软管不符合国家标准规范要求且长期未更换；二是相关部门对非法经营、非法充装、非法运输液化石油气的行为打击不力；三是燃气安全监管责任落实不到位，安全生产监督检查流于形式。
责任追究：桐庐野鱼馆实际经营人因涉嫌重大责任事故罪被移交司法机关追究刑事责任。非法液化气经营户2人被行政处罚。16名国家工作人员被给予政务处分。桐庐野鱼馆被行政处罚，临安大平液化气有限公司被吊销证照。
2．杭州市年1-4月第三方施工破坏燃气管道事故报道
3.杭州一个小时内发生四起挖破燃气管道事故
在过去的一周，杭州燃气管道遭遇11起第三方破坏事故。其中，年8月8日下午3点至4点之间，短短的一个小时之间，广利佳苑、观音堂小区、翠苑三区三个小区接连发生了四起，燃气管道遭第三方挖破事件，其中，观音堂小区竟然在同一时间两处地方同时被挖破。
虽然，燃气抢修第一时间到达现场，进行了紧急抢修处理，仍对涉及小区的居民用气造成了一定的影响。
随着杭州城市建设的快速推进，各类施工项目增多，部分施工单位法律法规意识淡薄，仍然怀着侥幸心理擅自施工，导致因第三方施工损坏燃气管道事故频频发生。
4.杭州一燃气管道被第三方挖破，已是四天第三起
年9月22日上午，杭州市彩灯街与绕城高速交叉口燃气管道遭遇第三方挖破，这是这四天以来第三起燃气中压管道被第三方挖破，影响周边杭州云谷学校师生用餐。当日中午12点20分左右修复，随后恢复供气。
通过上述新闻报道可以看出，杭州市第三方施工破坏燃气管道事故居高不下，该类问题需引起主管部门和全社会的重视。
主题部分
本人认为《杭州市燃气管理条例》是一部务实、适度超前的地方性燃气法规，如认真贯彻落实执行对当地的燃气安全治理、燃气行业服务提升等方面会产生积极影响，在此不再累述。重点就《杭州市燃气管理条例》需细化和完善的地方提出个人意见，正是“言者无过、闻者足戒”。
一．对第十三条的建议
第十三条燃气经营者应当按照国家、省、市燃气服务标准和燃气规范向燃气用户提供服务，建立健全用户服务制度，规范服务行为，并遵守下列规定：
（一）建立健全燃气质量检测制度，确保供应的管道燃气的质量、压力和瓶装燃气的充装重量符合规定的标准；
（二）在经营场所公示业务流程、服务项目、服务时间和服务受理内容，向社会公开服务受理以及报修电话;（三）规范价格公示制度，方便燃气用户查询，不得强制燃气用户以预缴预存燃气费用的方式购买燃气；
（四）对燃气用户申请用气、增加用气量、暂停用气、终止用气等事项，优化办理流程，简化材料，缩短承诺办理时限；
（五）为用户安装的燃气计量表具及其附属配件依法需要检定的，应当经授权检定机构检定合格，并采用智慧、安全、便民的产品；
（六）向燃气用户宣传安全用气基本知识，提供安全用气技术指导；
（七）建立健全燃气用户服务档案；销售瓶装燃气的，还应当向燃气用户提供供气使用凭证；
（八）对燃气用户提出的通过技术改造达到安全用气条件的需求提供指导服务；
（九）在确保信息安全的基础上，推广运用互联网技术，为燃气用户提供便利。
建议：本条（一）建立健全燃气质量检测制度，确保供应的管道燃气的质量、压力和瓶装燃气的充装重量符合规定的标准；应增加“严格落实质量检测，燃气质量检测报告应存档备查”。
另应增加燃气加臭和加臭检测条款，燃气企业应配备燃气加臭设备和加臭检测仪器，定期做好检测，检测记录要存档备查。
气质和加臭是燃气的重要指标，本法规有必要明确，便于在燃气企业执行、政府监督检查中有据可查。
某地瓶装液化石油气检测记录
二．对第二十一条的建议
第二十一条燃气主管部门应当会同同级规划和自然资源、公安等部门，按照国家燃气设计规范的要求，划定燃气设施的保护范围。燃气经营者应当为划定的燃气设施保护范围设置统一的安全保护标志。
建议：燃气设施保护范围有必要在《杭州市燃气管理条例》内明确，更具体的要求可以在《杭州市燃气设施安全保护管理办法》中明确。具体也可参考《某地燃气管理办法》
第十六条燃气设施的安全保护区域分为燃气设施保护范围和燃气设施控制范围。
燃气设施保护范围为：
（一）低压管道管壁及设施外缘两侧0.5米范围内的区域；
（二）中压管道管壁及设施外缘两侧1.5米范围内的区域；
（三）次高压管道管壁及设施外缘两侧2米范围内的区域；
（四）高压管道管壁及设施外缘两侧5米范围内的区域。
燃气设施控制范围为：
（一）低压管道管壁及设施外缘两侧0.5米至6米范围内的区域；
（二）中压管道管壁及设施外缘两侧1.5米至6米范围内的区域；
（三）次高压管壁及设施外缘两侧2米至20米范围内的区域；
（四）高压管道管壁及设施外缘两侧5米至50米范围内的区域。
三．对第二十二条至第二十五条的建议
第二十二条建设工程开工前，建设单位或者施工单位应当向燃气经营者或者城建档案管理机构查明地下燃气设施的有关情况。燃气经营者或者城建档案管理机构应当在接到查询要求后三日内书面告知地下燃气设施情况。
第二十三条在燃气设施保护范围内，从事敷设管道、打桩、顶进、挖掘、钻探等可能影响燃气设施安全活动的，建设单位应当委托具有相应施工资质的单位施工，会同燃气经营者制定燃气设施安全保护方案，签订安全监护协议书，并在施工中落实相应的安全保护措施。建设单位应当至少在开工前二十四小时书面通知燃气经营者，燃气经营者应当派专业人员到施工现场指导和监护。
因施工造成燃气设施损坏的，建设单位或者施工单位应当立即采取紧急保护措施，及时告知并协助燃气经营者进行抢修；造成损失的，应当依法承担相应责任。
第二十四条管道燃气经营者应当向居民燃气用户所在的物业管理区域的物业服务人提供燃气设施图纸资料。
物业服务人应当协助管道燃气经营者做好物业管理区域内业主专有部分以外的燃气设施的保护工作，为管道燃气经营者开展安全检查提供便利。
物业管理区域内新建、改建、扩建或者拆除公用设施的，物业服务人应当在开工前将施工情况告知管道燃气经营者；可能影响燃气设施安全的，建设单位或者施工单位应当遵守本条例第二十三条的有关规定。
第二十五条因建设工程需要改迁燃气设施的，应当由相应的燃气经营者负责改迁，改迁费用由建设单位承担。
燃气设施改迁工程完工后，燃气经营者应当按照有关规定向城建档案管理机构移交工程档案。
建议：笔者认为第三方施工破坏燃气管道事故是管道燃气安全最大风险，有效防控第三方施工破坏燃气管道需制度到位、管理到位、加强监管和惩戒，通过一系列的措施和手段是能有效进行管控的。从对杭州市燃气相关事故报道来看，第三方施工破坏燃气管道事故频发，可以看出管控效果仍需加强，上述四条仍需进一步细化。下面十点意见是本人给某地燃气主管部门提出的防控第三方施工破坏燃气管道事故的建议，仅供参考。
1.区（县）、镇（街道）要制定完善开挖施工等涉燃气管道安全保护管理制度，规范审批、严格审批、加强过程监督。尤其是要加强涉社区、村居、工业园区、商业区等市政道路范围外开挖施工等的管理和审批，补齐管理的缺失和盲区。
2.要压实社区、村居等基层组织对所管辖区内开挖等涉地下施工的巡查和管控，所有涉地下的施工作业必须都在其严格管控下，尤其是涉燃气管线安全的施工行为，要明确其参与监督把关的责任，谨防出现管理的漏洞和盲点。
3.严格落实地下燃气管线保护“7个%”。即：%查明地下管线分布情况，%签署地下管线保护协议，%制定地下管线保护方案，%配备管线工程师，%实施《动土令》制度，%做好作业技术交底，%社区、村居参与监督把关。
4.燃气管线安全控制范围内施工单位“八不准”。即：未提前3日通知不准在安全控制范围内施工，未签订安全保护协议不准擅自施工作业，未经人工开挖探明燃气管道不准开展施工作业，未开展燃气管线保护安全教育不准参与施工作业，未通知变更方案不准随意更改施工位置，未经专业培训的挖掘机司机不准在施工区域内操作挖掘机，未完成燃气管线迁改前不准在燃气管线保护范围内机械开挖，燃气公司等监督人员不在现场监督不准施工。
5.燃气公司需加强对所属燃气管道、设施的巡查巡检，在燃气管线范围内设置明显的燃气标识、警示牌、告知牌等标志，并做好维护工作，充分利用视频监控、高精准泄漏检测、无人机巡线、北斗系统定位、手持智能终端等方式，实现人巡技巡有效结合，提升巡检效能和精准性，提高风险防控、隐患发现。同时要加强宣传教育，扎实开展城镇燃气安全生产宣传教育“七进”工作（进企业、进校园、进机关、进社区、进农村、进家庭、进公共场所）。加强同社区（村居）、园区、物业小区、建设单位、施工单位等沟通对接，实现信息无缝对接，管理服务无缝对接。加强实战化应急演练。严格落实“7个%”、“八不准”工作。
6.建设单位、施工单位要落实保护燃气管线和设施免遭施工破坏的主体责任，杜绝擅自施工。要求严格落实“7个%”、“八不准”工作。建设单位应将燃气设施保护建设费用列入工程预算，及时向施工单位拨付到位。开工前，建设单位应督促施工单位或委托监理单位督促施工单位将燃气保护方案落实到位；不到位的，一律不得施工。
7.实施联合惩戒。加强政府各部门的监管力度，对违规作业的单位及人员加大惩罚力度，对造成燃气管线破坏行为的责任方要严肃追责。将第三方施工破坏燃气管道事故的建设单位及其负有责任的建设参与方纳入建设行业相关诚信信用管理，通过公示曝光、约谈、列为重点审查和重点监管对象、严格资金监管、记分管理、纳入“黑名单”管理、限制享受相关优惠政策等方式，实施失信惩戒。
8.开展联合执法。燃气主管部门牵头，建立案件信息通报和联合执法机制，对第三方建设施工破坏燃气管道事故行为实施“零容忍”联合执法，依法从严处罚；对涉嫌犯罪的，一律移送司法机关依法查处。通过严查严处快处典型案件，维持防范高压态势，加强警示和震慑。
9.区（县）、镇（街道）要组织、协调各方力量加大对保护燃气管线和设施、安全用气的等监管，加强宣传和教育，加强应急演练，将其纳入日常工作内容，并形成长效工作机制。
10.畅通举报投诉渠道。依托各类媒介平台，公布相关部门、企业举报投诉联系方式，完善投诉举报办理反馈及信息通报机制。发挥政府、企业两个层面举报奖励引导作用，强化举报奖励管理，鼓励社会公众主动反映情况、举报投诉相关违法违规行为，积极参与社会监督。
四．对第二十七条的建议
第二十七条任何单位和个人不得有下列行为:
（一）在燃气输配管网上直接接管安装燃气燃烧器具；
（二）违反技术规范要求拆卸、安装、改装燃气燃烧器具；
（三）擅自启封、动用、调整公共燃气设施;
（四）使用明火检查燃气泄漏或者在安装燃气计量表具、阀门、燃气蒸发器等燃气设施的房间内堆放易燃易爆物品、居住、办公;
（五）违反规定分装液化气和排放液化气残液，擅自拆修瓶阀等附件；
（六）违反规定使用气瓶瓶组，或者在未按照规范要求设置的瓶组气化间使用气液两相气瓶；
（七）使用明知是未取得燃气经营许可证的单位或者个人提供的燃气；
（八）法律、法规禁止的其他危害用气安全的行为。
燃气用户有前款规定行为的，燃气经营者应当提出整改措施，并督促、协助用户落实整改。燃气用户拒不整改的，燃气经营者可以按照供用气合同约定停止供气。
建议：第（八）款燃气用户拒不整改的，燃气经营者应该按照供用气合同约定停止供气，并向区（县）、镇（街道）燃气主管部门报告。
五．对第三十一条的建议
第三十一条燃气主管部门应当建立健全燃气安全监督管理制度，对燃气经营者的安全管理、应急处置能力进行监督检查。燃气主管部门应当建立安全运行评价制度，按照国家、省、市有关规定对燃气经营者安全运行情况进行评价。燃气主管部门对安全监督检查和安全运行评价中发现的生产安全事故隐患，应当依法责令燃气经营者立即排除；对其他安全问题，应当依法责令燃气经营者予以整改。
建议参考某地的做法：区（县）燃气主管部门和乡镇人民政府（街道办事处）应当制定燃气安全年度检查计划，并按照下列频次组织巡查、抽查或者联合执法：
（一）市燃气主管部门至少每半年组织1次；
（二）区（县）燃气主管部门至少每季度组织1次；
（三）乡镇人民政府（街道办事处）至少每月组织1次。
对重要燃气设施应全覆盖检查，对燃气管网、燃气用户按比例进行抽查，检查应针对性制定检查表格，检查技术协助工作可委托燃气专业技术人员或第三方专业机构。
监督检查是燃气管理部门的重要手段，在《杭州市燃气管理条例》应该明确相应的监督检查标准，据此再制定详细燃气安全监督管理制度。同时燃气安全监督检查要避免“走过场”，燃气安全监督执法避免“宽松软”。
六．对第四十一、四十二条的建议
第四十一条违反本条例第二十二条规定，燃气经营者拒绝提供地下燃气设施情况的，由燃气主管部门责令改正，可以处三千元罚款。
第四十二条违反本条例第二十三条第一款规定，建设单位未及时书面通知燃气经营者的，由燃气主管部门责令改正，可以处三千元罚款；燃气经营者未指派专业人员到施工现场指导和监护的，由燃气主管部门责令改正，可以处五千元罚款。
建议：结合第三点的十条防控第三方施工破坏燃气管道事故建议，应明确对不办理相关手续擅自施工、擅自变更施工方案施工、不落实相关保护措施野蛮施工、建议单位以包代管不履行主体责任、社区（村居）不参与监督管理等行为作出相应处罚措施。目的只有一个，动员全社会要素有效防控第三方施工破坏燃气管道事故发生。
七．第六章法律责任章节相关内容应该更细、更全，严格规范各燃气主体的法律责任，真正做到有法可依、有法必依、违法必究、执法必严。如此高规格制定《杭州市燃气管理条例》，法律责任章节偏少、偏弱，不甚匹配，建议予以补强。
八．结合《城市燃气管道老化更新改造实施方案（-年》完善相关工程建设、改造的规划建设和监督管理等内容，开展燃气管网设施改造应坚持以人为本、安全第一，规划先行、系统治理，因地制宜、统筹施策，建管并重、长效管理等基本原则，把燃气工程建设好、改造好、管理好。
九．结合国家相关法律法规、规范标准的修订而适时修订《杭州市燃气管理条例》，保持制度的适用性和先进性，真正实现对燃气行业管理提质增效。
结语
总体来说，全国燃气行业相关的法律法规整体滞后，跟不上快速发展的燃气行业市场，由于治理的缺失和滞后，给整个社会带来较大的不确定风险，出现这样那样的问题是在所难免的，可喜的是党中央已非常重视燃气风险、并致力于治理燃气风险，燃气行业系统性风险有望得到有效控制和系统解决。《杭州市燃气管理条例》的出台和颁布实施，给同行点亮了一盏明灯。
作者介绍：
1.旷华：燃气高级工程师、广东省燃气协会专家委安全技术专家、一级建造师（市政）、咨询工程师（投资）；从事燃气企业工程建设、设计、技术管理、安全管理、生产运营管理22年余；有丰富的燃气企业基层、中层、高层管理经验；参与广东广州、佛山、珠海、清远、梅州、茂名、汕尾、云浮，湖南衡阳、株洲、益阳、张家界等地区的燃气场站隐患排查与治理60余座；目前主要负责协助政府燃气监管、质量安全监督和咨询服务工作；从事燃气安全、技术、管理等相关培训和服务工作。电话。
2.李振宇：工程技术管理，广州东部发展燃气有限公司
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